O Tribunal de Contas da União (TCU) tem realizado uma série de análises sobre os gastos públicos da saúde. Um novo relatório de auditoria, divulgado em maio, destaca uma redução significativa de recursos em programas estratégicos do governo, como o Programa de Ciência, Tecnologia & Inovação em Saúde, e em áreas como Saúde Indígena. O órgão também alerta para a execução de dotações autorizadas abaixo do esperado e queda na aquisição e distribuição de produtos como vacinas e insumos para controle de doenças.
Além disso, o documento ressalta o aumento do uso de emendas parlamentares dentro dos gastos da saúde. Sugere que seu uso pode incorrer em desarranjo entre o planejamento e execução de ações, e dependência desses recursos por entes regionais.
A análise teve como foco o conjunto de ações e programas orçamentários destinados às políticas públicas de saúde no âmbito da União, no contexto do Sistema Único de Saúde (SUS), no exercício de 2025. Nesse escopo, foram contemplados programas desde a atenção primária e assistência farmacêutica, até atenção especializada e pesquisa, desenvolvimento e inovação em saúde. Em 2025, o recurso aprovado para a saúde foi de R$ 241 bilhões, um aumento de aproximadamente R$ 10 bilhões em relação ao ano anterior: em 2024, a dotação foi de R$ 230,83 bilhões. Esses valores referem-se à dotação atualizada considerando valores reais corrigidos pelo IPCA para o ano-base de 2025, e utilizados na elaboração do relatório.
O orçamento da saúde tem crescido ao longo dos últimos anos. Em 2019, esse valor era de R$ 176,82 bi, com maior crescimento durante os anos de pandemia de covid-19. Desde 2023, são mais de R$ 200 bi autorizados para dispêndio da saúde.
Apesar de alcançar certa estabilidade orçamentária, o relatório aponta para fragilidades no uso desses recursos. O documento assinala, por exemplo, que enquanto metas do Plano Plurianual (PPA) priorizam áreas como Ciência, Tecnologia e Inovação, a execução caminha em direção oposta. Assim, segundo o relatório, falta realismo adequado sobre a viabilidade das metas descritas, além de premissas técnica, operacional ou institucional. Isso impacta na coerência, previsibilidade e transparência do planejamento e execução da saúde.
Na avaliação de especialistas, essa distorção entre plano e viabilidade real das ações é recorrente na administração pública, ou seja, não é objeto particular da saúde. De acordo com Julia Pereira, gerente de Relações Institucionais do Instituto de Estudos para Políticas de Saúde (IEPS), existe uma fragilidade estrutural na metodologia de elaboração do PPA, instrumento de planejamento de médio prazo do setor público, o que percorre diversas áreas governamentais.
O documento também destaca um uso heterogêneo e pouco sistematizado de avaliações de políticas públicas no planejamento da saúde. Assim, não há um processo institucional estruturado que assegure a incorporação sistemática dessas evidências na formulação, revisão e monitoramento das políticas. Em contrapartida, Pereira afirma que essa realidade parece estar mudando. É o exemplo de recentes publicações feitas pelo Ministério da Saúde com avaliações de políticas, como o Censo das Unidades Básicas de Saúde (UBS). “Tivemos pela primeira vez, depois de muito tempo, um censo das UBS, o que será super importante para a tomada de decisão”, pontua a gerente.
A redução de recursos em Ciência, Tecnologia & Inovação
O eixo de Pesquisa e Desenvolvimento Científico em Saúde é um dos polos estratégicos do sistema público, de acordo com o Plano Nacional de Saúde (PNS) 2024-2027, um instrumento norteador do planejamento do sistema. No Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) de 2025, foi apresentada uma proposta de orçamento de mais de R$ 4 bilhões para ações referentes ao Programa Ciência, Tecnologia & Inovação em Saúde. A Lei Orçamentária Anual (LOA) autorizou um montante de R$ 1,69 bilhões — ou seja, uma redução de 63%.
Para o TCU, isso representa um forte desalinhamento no encadeamento entre os planos estratégicos e o orçamento. Enquanto o primeiro sinaliza para a expansão da agenda, o segundo reduz a dotação autorizada para a execução de ações. Embora o orçamento da saúde tenha sido ampliado em 2025, o mesmo foi distribuído de formas diferentes entre os programas da área. “Como efeito, pode-se citar uma redução da capacidade de materialização das prioridades estratégicas de Ciência, Tecnologia & Inovação estabelecidas no PPA, e o potencial comprometimento de investimentos estruturantes”, pontua o relatório.
Nestes casos, o documento aconselha que o Ministério adote critérios de priorização de ações, bem como realize um registro transparente da fundamentação técnica das decisões de alocação de recursos.
A situação também ocorre com outros programas. É o caso da Saúde Indígena, com uma proposta de PLOA de R$ 2,92 bilhões e dotação de inicial de R$ 1,46 bilhões pela LOA, atualizada posteriormente para R$ 2,44 bilhões. O valor representa uma diminuição de 16,5% abaixo do valor proposto no PLOA. Segundo o TCU, esse é outro exemplo de valores incoerentes ao que é descrito nos planos estratégicos.
Durante a auditoria, a Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPO) do Ministério da Saúde informou ao tribunal que a programação atualizada da política de saúde indígena atingiu R$ 3,25 bilhões a partir da ação 21DX/PO 0002, e acrescentou mais R$ 810,20 milhões para a área. Por essa razão, não teria havido uma “despriorização” da agenda. Para TCU, porém, isso evidencia limitações relevantes quanto à transparência e à inteligibilidade da programação, e a devida correspondência entre o planejamento setorial e a execução efetiva da política.
Segundo a representante do IEPS, diferente da saúde indígena, que teve recomposição de seus recursos após corte no orçamento, a área que de ciência e tecnologia vem perdendo investimento sistematicamente nos últimos anos. “Se planeja investir, mas a concretização desse planejamento não acontece”, pontua. Segundo ela, o programa já perde entre a elaboração do PPA e da LOA, com cortes nos recursos. Depois, entre a elaboração da LOA e a sua execução no ano.
A execução efetiva dos recursos em saúde
Além da redução do valor destinado, o TCU também analisou a execução orçamentária do programa de Ciência, Tecnologia & Inovação em Saúde em 2025. De acordo com o relatório, ela foi significativamente inferior à média da função Saúde, com forte dependência de restos a pagar, o que aponta para indício de entraves operacionais, cronogramas incompatíveis com o exercício financeiro ou fragilidade de planejamento executivo. O valor empenhado foi de 98,62%, mas a análise do TCU mostra uma execução efetiva de 72,14%, a menor entre todos os programas da saúde analisados.
Para o tribunal, ações do programa de Ciência, Tecnologia & Inovação em Saúde foram executadas com percentuais insuficientes. Elas estão concentradas da seguinte forma: pesquisa e desenvolvimento tecnológico e inovação em saúde, com percentual de execução de aproximadamente 73%; modernização da Fiocruz, com percentual de execução de aproximadamente 46%; modernização de estruturas produtivas, com percentual de execução de aproximadamente 7%; e fortalecimento do programa Genomas Brasil, com execução de aproximadamente 12%. Outras ações previstas ficaram praticamente inexecutadas.
Em nota, o Ministério da Saúde alega que foram investidos mais de R$1,9 bilhão no Programa de Pesquisa, Desenvolvimento, Inovação, Produção e Avaliação de Tecnologias em Saúde, referentes ao orçamento do ano passado e os pagamentos feitos em 2025 a título de restos a pagar. “O valor empenhado foi superior a 98,6%. Na dinâmica de implementação desses projetos de longo prazo, os cronogramas normalmente ultrapassam os limites de um único exercício orçamentário”, pontua.
A pasta ressalta que o próprio relatório do TCU reconhece isso ao afirmar que a execução verificada “decorre menos de falha sistêmica de gestão e mais da inadequação entre o tipo de ação priorizada (investimentos estruturantes) e o horizonte anual de execução orçamentária, o que gera elevado volume de restos a pagar e reduz a eficiência financeira no exercício”, cita.
Para Pereira, do IEPS, existe um descompasso entre o PPA e a LOA, e entre o planejamento e a execução desse recurso. Segundo ela, esse valor tem sido realocado em custeio, como pagamento de pessoal e de outras ações. Apesar de não existir uma identificação específica para os gastos direcionados ao programa do Agora Tem Especialistas, a hipótese é que o valor esteja sendo utilizada por essa instância. “O que eu preciso pagar é o custeio. O investimento é sempre postergado”, pontua.
O documento também destaca que a área de Vigilância em Saúde e Ambiente apresentou execução abaixo da meta. Na aquisição e distribuição de imunobiológicos, o percentual executado foi de 72,4%, abaixo da meta de 95%. Segundo o TCU, a materialização da aquisição de imunobiológicos, uma prioridade dentro da área de vigilância, encontrou entraves relevantes como a complexidade logística e contratual da ação, bem como dependência de cadeias globais de fornecimento. Questionado, o Ministério comentou que o pagamento efetivo chegou a 90,80%.
Aumento de emendas parlamentares nos gastos
Outro destaque do relatório é a participação das emendas parlamentares nas despesas discricionárias da saúde. Desde 2022, elas representam mais de 40% das despesas discricionárias da pasta. Em 2025, o documento calcula uma participação de 43,45%.
As despesas discricionárias são gastos públicos não obrigatórios que dão flexibilidade de uso ao governo. O relatório destaca que uma parcela substancial das decisões alocativas estão sendo tomadas por parlamentares, fora do arranjo institucional que deve ser criado em conjunto com a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) para a deliberação sobre os critérios e prioridades de rateio no financiamento de bens e serviços de saúde no SUS.
Segundo o TCU, isso abre precedente para desarranjo e gasto dos recursos de forma não técnica. O documento alega, ainda, que há o risco de que municípios criem dependência em relação aos parlamentares para a manutenção de políticas de saúde. As emendas estão concentradas principalmente em dois programas, sendo 51,1% em Atenção Especializada e 47,5% em Atenção Primária. “Nota-se que as emendas não pulverizam o planejamento, mas sim reforçam programas já centrais no SUS”, pontua o relatório.
A qualidade de execução dos recursos advindos de emendas é pior que a média da função saúde. Enquanto a função Saúde apresentou 90,40% de execução efetiva, medida pela razão entre o valor liquidado e a dotação atualizada, as emendas apresentaram um percentual menor de 85,18%. Para o Tribunal, isso se explica pela maior dificuldade de execução e pelo próprio modelo constitucional de emendas. O documento destaca que é necessária a realização de fiscalização operacional mais abrangente, com vistas à análise dos processos e dos impactos envolvidos.
Esses recursos também passam a ser utilizadas para o custeio de despesas permanentes. É o que mostra um estudo do IEPS: entre 2021 e 2024, mais de 80% dos municípios brasileiros receberam alguma modalidade de emenda parlamentar para o custeio de Ações e Serviços Públicos de Saúde. Mais da metade deles (53%) teve variação negativa anual no volume recebido, mostrando a volatilidade desses valores. “Essa instabilidade não se refere apenas ao volume financeiro, mas também à regularidade dos repasses. Como a indicação das emendas parlamentares depende exclusivamente da decisão anual de deputados e senadores, cada município fica sujeito à incerteza sobre receber ou não esses recursos”, pontua o estudo.
Em nota, o Ministério da Saúde afirma que busca orientar tecnicamente sobre programas estratégicos, critérios técnicos e objetos financiáveis, de modo que os recursos sejam direcionados para as prioridades do SUS. “Depois de registradas, as emendas passam por análises sucessivas para verificação de aderência ao objeto e compatibilidade com o planejamento do SUS. Exige-se ainda plano de trabalho completo, com a possibilidade de impedimento técnico caso as inconsistências não sejam corrigidas”, comenta.
A pasta acrescenta que a atual gestão criou regras e procedimentos que conferem transparência e rastreabilidade ao pagamento de emendas. Também defende que esses recursos não substituem as fontes regulares e permanentes de financiamento das ações e serviços de saúde, nem se destinam ao financiamento continuado de despesas estruturais pelos entes subnacionais. Desde o final de 2025, o Ministério da Saúde intensificou a publicação de normativas que estabelecem regras para a execução de emendas parlamentares.
Para Mauro Junqueira, secretário executivo do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems), o uso das emendas desorganiza a estrutura da saúde, e sua distribuição é equivocada. Isso porque a emenda chega de acordo com a vontade política do tomador de decisão que está pleiteando. “Cada um olha para o seu umbigo. As pessoas não olham para a região de saúde”, pontua. Segundo ele, quando um recurso chega para construção de uma nova unidade de UBS ou de centros especializados, não há uma discussão sobre a viabilidade e a necessidade regional de aplicação desse recurso. Com isso, regiões com poucos habitantes podem habilitar novos serviços sem que haja necessariamente demanda.
Segundo o secretário do Conasems, as emendas ocasionam no aumento de serviços que funcionam de forma fragmentada e não dão total segurança aos pacientes. “Todo recurso é importante, todo dinheiro é importante, até porque o SUS é subfinanciado. No entanto, esse recurso não deve ser utilizado sem estruturação e planejamento da região de saúde”, defende Junqueira.
O uso (in)adequado das emendas na saúde
Anos atrás, o Ministério da Saúde decidia sobre 90% do orçamento e na maneira como gastar os recursos. Hoje, com a maior participação das emendas, o órgão possui poder de decisão sobre 43% de seu orçamento. “São despesas correntes que têm que entrar em acordo com os deputados para saber como vão gastar”, explica Pereira. Segundo ela, em estudos feitos pelo IEPS, esses recursos passaram a ser direcionadas majoritariamente para custear serviços e pessoal ao invés de investimentos.
Outro ponto que salta aos olhos da especialista nesse cenário é a representação dos estados. “Os com maior volume de emenda também são os mais representados no Legislativo. As localidades subrepresentadas têm maior dificuldade de receber recursos”, aponta. Hoje, emendas de comissão e de bancada podem ser utilizadas para custeio. Individuais, não. Para a gerente do IEPS, esse recurso não vai ser necessariamente executado pelo Ministério, e é volátil. “Dá para entender o porquê de não usar esse recurso para investir. Se investimentos são recursos de longo prazo, fica difícil contar com um recurso completamente instável.”
Segundo o secretário do Conasems, o direcionamento de recursos da saúde pelos parlamentares inviabiliza a atuação do Ministério no aporte adequado e consciente de financiamento, em conformidade com a pactuação de Comissão Tripartite (CIT) que é a lógica da saúde. “Se fosse um recurso a mais que o mínimo constitucional, a mais que o orçamento do Ministério da Saúde, não teria problema nenhum”, argumenta.
Para Pereira, é fundamental ter maior transparência sobre a forma como o dinheiro tem sido utilizado, e ter maior controle sobre sua rastreabilidade. Esses mecanismos poderiam melhorar o diálogo entre parlamentares na negociação do direcionamento dos recursos.
Obras de UBS, atenção primária e outras ações orçamentárias
A auditoria também focou na baixa execução de outras ações orçamentárias dentro da saúde. É o caso de construções de novas UBS, e comprometimento com atendimentos e diminuição de filas de espera. De acordo com o documento, 31 ações com dotação superior a R$ 100 milhões tiveram uma execução abaixo de 95%. No total, são mais de R$ 20 bilhões que não foram executados na saúde.
Ao tratar de metas físicas, o objetivo era ter 1.800 UBS construídas em 2025. Foram somente sete no ano, um percentual de cumprimento de menos de 1% da meta. Também não foi atingida a meta de concluir obras inacabadas em UBS já concluídas. A meta era 971, e atingiu metade dela, 485. A expansão e reconstrução de UBS recebeu uma dotação calculada em R$ 3,2 bilhões, mas execução financeira foi de 50,3% e execução física de 24,5%. Também eram esperadas a entrega de 2,5 mil UBS com equipamentos estratégicos. Nenhuma foi entregue. Outras unidades lograram avanço: 291 UBS foram reformadas – a meta era de 250. Também havia a meta de adquirir 400 Unidades Odontológicas Móveis, e foram adquiridas 431.
O documento também assinala as ações em atenção primária e especializada. Segundo o TCU, não foram atingidas metas como a redução de filas de cirurgia eletivas (dentro do programa de Mais Acesso a Especialistas, hoje o Agora Tem Especialistas), habilitação de regiões com serviços de reabilitação, serviços de saúde como CAPS (Centros de Atenção Psicossocial) e RAPS (Rede de Atenção Psicossocial), além de cobertura populacional da atenção primária, de saúde bucal. Apesar de alguns deles chegarem perto do percentual esperado, ainda não alcançaram todos os Objetivos Específicos.
Com esse panorama, o TCU recomenda ao Ministério da Saúde que institua, dentro da área de planejamento e de programação orçamentária, um procedimento estruturado para identificação e tratamento prévio de riscos de execução de ações orçamentárias, especialmente aquelas de natureza estruturante ou de elevada complexidade operacional. Segundo o Tribunal, grande parte das ações que tiveram uma execução abaixo do esperado não apresentaram justificativas adequadas registradas nos sistemas oficiais. Parte delas, 65,5% (19 ações) não apresentaram qualquer explicação.
