A assistência à saúde não depende apenas de profissionais médicos capacitados, mas também de instrumentos para que o cuidado seja efetivado. Isso inclui infraestrutura para o atendimento da população, como os postos de saúde e centros especializados. Segundo dados do Ministério da Saúde, diversas obras públicas da saúde se encontram paralisadas. Um esforço conjunto do governo federal com outras esferas públicas pretende reverter esse cenário: dentro do Pacto Nacional pela Retomada de Obras da Saúde, lançado em 2023, mais de 5.652 obras paralisadas ou inacabadas foram consideradas elegíveis para regularização em todo o território nacional.
A grande parte desse montante são Unidades Básicas de Saúde (UBS), que somam mais de 4 mil. O segundo maior contingente é do Programa Academia da Saúde (PAS). Lançado em 2011 como uma estratégia dentro da Atenção Primária à Saúde, ele consiste na implantação de polos para práticas sociais de atividades físicas. Esses espaços representam cerca de 800 obras entre as paralisadas. O terceiro programa com mais número de obras paradas são as Unidades de Pronto Atendimento (UPA), com pouco mais de 200.
A maior concentração dos empreendimentos elegíveis para a regularização está na região Sudeste. Estados como São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais têm cerca de 500 obras em cada unidade federativa. Também se destaca o nível de obras paralisadas em unidades federativas como o Maranhão, com mais de 400 construções paradas.
Os dados foram organizados pelo Futuro da Saúde a partir dos painéis disponibilizados pelo InvestSUS para as obras com recursos do Novo PAC Saúde e do Pacto Nacional pela Retomada de Obras. O pacto nasceu para que estados e municípios concluíssem obras da saúde paralisadas ou inacabadas, de acordo com a Portaria GM/MS 3.084. A iniciativa também tem como foco regularizar construções que já foram concluídas, mas ainda não estão registradas como em funcionamento no Sistema de Monitoramento de Obras.
“Uma obra de saúde paralisada representa um serviço que deixa de ser disponibilizado à população ou que tem sua oferta postergada. Além dos impactos assistenciais, a paralisação de obras gera prejuízos à gestão municipal, uma vez que recursos já investidos podem sofrer deterioração ao longo do tempo, exigindo novos aportes financeiros para retomada e conclusão dos empreendimentos”, comenta Paulo Ziulkoski, presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM).
Para ele, o processo do pacto para retomada das obras foi marcado por alta complexidade burocrática, dificultando a adesão e a operacionalização pelos municípios. Além de extensas exigências documentais, existiram gargalos relacionados à alimentação, regularização e validação de dados nos sistemas oficiais do governo. “Trata-se de um problema multifatorial que envolve a defasagem dos valores pactuados, a excessiva burocracia dos programas federais, a insuficiência de assistência técnica e os atrasos nos repasses”, comenta.
Das mais de 5 mil obras paralisadas e elegíveis para regularização, 1.163 já foram ajustadas como concluídas, considerando processos de reativação e repactuação, alega o Ministério da Saúde, em nota, ao Futuro da Saúde. Segundo a pasta, desde o início do Pacto Nacional pela Retomada de Obras, em janeiro de 2024, mais de R$ 45 milhões já foram repassados para apoiar a retomada e conclusão dessas estruturas.
Na nota, o Ministério reconhece que as paralisações decorrem de diferentes fatores, como entraves administrativos, questões técnicas e desafios de execução local. Visando esse contexto, anunciou a liberação de R$ 577,2 milhões pelo Pix da Saúde para acelerar as obras do SUS, recurso a ser destinado a 393 empreendimentos por meio do Novo PAC Saúde (confira ao final da matéria como o recurso está dividido atualmente). Esse valor será utilizado para o início de 204 obras, como UBS, Centro de Atenção Psicossocial (CAPS), Centros Especializados em Reabilitação (CER) e Oficina Ortopédica. Outros R$ 24,6 milhões serão repassados para o ressarcimento de 188 obras concluídas no âmbito do pacto.
O Novo PAC Saúde surgiu como um recurso para expandir a assistência à saúde para a população por meio do Sistema Único de Saúde (SUS). Segundo o Ministério, R$ 34,7 bilhões em investimentos já foram destinados para a construção de 2.605 UBSs, 336 Centros de Atenção Psicossocial (CAPS) e 100 policlínicas. Questionado sobre os resultados que já podem ser observados, a pasta afirma que “acompanha a conclusão das obras em parceria com estados e municípios para ampliar o acesso da população aos serviços de saúde”.
Para Mauro Junqueira, secretário executivo do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems), houve um avanço muito grande na quantia de obras finalizadas. “É um processo que evoluiu muito, lógico que alguns ainda com problemas de documentação, e outros que foram judicializados, que tem ainda uma amarra maior, mas na sua grande maioria houve uma evolução e muitas já foram entregues à população”, pontua.
Entre dados e documentação de obras
De acordo com Ziulkoski, após dois anos da publicação da portaria do pacto nacional, ainda há ausência de clareza e consolidação acerca das obras que efetivamente avançaram no processo, bem como da situação atual das obras paralisadas. Outros fatores se unem a esse contexto, como atrasos ou interrupções nos repasses federais, problemas com empresas contratadas, insuficiência e defasagem dos recursos financeiros. No Tribunal de Contas da União (TCU), a falta de dados também é sentida. Para Paula Vellasco, diretora na AudUrbana – Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica do TCU, as informações são muito difíceis de obter e, por vezes, imprecisas.
Hoje, a regularização das obras pode ser feita por duas formas: a repactuação, quando estão paradas e devem ser repactuadas para dar andamento, e as reativações, que trata de obras que estavam concluídas e em funcionamento, mas precisam de regularização no sistema de dados. Quando uma obra não recebe atualização no sistema após um determinado período de tempo, ela é registrada como cancelada. No entanto, nem sempre isso é fiel à realidade da construção. São obras “deixadas pelo caminho”, como descreve Vellasco. “Existe uma competência tripartite dos entes. O Ministério passa o dinheiro e a ponta deveria prestar contas. O que vemos é que, muitas vezes, eles não prestam contas, e o Ministério apresenta até uma dificuldade de cobrança, porque são inúmeras obras”, avalia.
Segundo ela, outro desafio é o tempo que os servidores ficam nos governos. Sendo cargos provisórios, que dependem de mandatos, pode ser que os novos representantes não tenham conhecimento sobre as informações constantes nos sistemas ou como preenchê-los, causando um desencontro dos dados. Para Vellasco, é fundamental ter um maior controle das obras realizadas no território. A utilização de ferramentas tecnológicas, como drones, ou incentivo da participação de cidadãos são alternativas listadas pela diretora na AudUrbana do TCU.
A burocracia do processo de construção de um novo espaço também é um dos principais pontos levantados para a paralisação das obras. Segundo o presidente da CNM, embora iniciativas recentes do governo federal, como o Pacto Nacional pela Retomada de Obras da Sáude e os programas de retomada, representem avanços importantes, os desafios para a operacionalização e efetiva conclusão dessas estruturas ainda persistem. Entre elas estão exigências técnicas excessivas, fragilidade do suporte técnico, baixa capacidade institucional dos municípios e insuficiência dos valores atualizados.
“Os municípios seguem sendo obrigados a complementar, com recursos próprios, valores significativos para viabilizar a execução e a conclusão das obras, o que agrava ainda mais a pressão sobre os orçamentos locais e compromete a capacidade de investimento em outras políticas públicas essenciais”, comenta. Ele também destaca as diferenças regionais para efetivação da continuidade das obras. Segundo o presidente da CNM, os preços dos insumos, do transporte de materiais e da logística tendem a ser significativamente mais elevados em regiões como o Norte do que em outras partes do país.
Com isso, a atualização de valores e de financiamento devem considerar as especificidades de cada região e a realidade local. Além disso, é fundamental avançar na simplificação dos procedimentos administrativos e na redução de entraves burocráticos, pontua. Uma das dificuldades surge da Portaria GM/MS 3.084, que instituiu o cumprimento de diversas etapas e requisitos documentais, tornando o processo complexo e desafiador, argumenta o presidente. Isso se torna especialmente mais dificultoso para as administrações com menor capacidade técnica e operacional. Para Ziulkoski, é fundamental ampliar o suporte e as ações de capacitação para os gestores municipais quanto à elaboração, atualização e adequação de projetos, para que tenham a capacidade de execução e de conclusão das obras.
“Às vezes, municípios menores têm mais dificuldade com as tecnologias. O governo federal tem tentado ferramentas para se aproximar da ponta, mas é um desafio. E a insegurança se o recurso vai chegar é outro desafio em aderir ou não”, comenta Vellasco. Segundo ela, há relatos de entraves burocráticos para a liberação dos recursos no sistema para as obras da Educação.
O secretário do Conasems destaca que há uma troca constante de secretários municipais de saúde. Segundo ele, às vezes ocorre falta de inclusão de dados nos sistemas quando troca de gestores, ou quando há outras mudanças no curso da obra, como a utilização de recursos próprios para complementar os custos de uma construção. Por isso, podem ocorrer demoras nos processos de retomada e na documentação. Segundo Junqueira, o Conasems tem atuado junto ao Ministério da Saúde para orientar os gestores nesse processo. “Houve uma série de ajustes e incentivos para que esses gestores pudessem terminar essas obras. Hoje tem muito menos obra parada, e as que estão paradas estão sendo monitoradas, e os gestores têm prazos para regularizar”, pontua.
Segundo Luis Eduardo Miani Gomes, autor de estudo sobre obras públicas paralisadas da saúde, publicado na Revista Políticas Públicas & Cidades, um dos grandes problemas das paralisações é que se tratam de projetos de grande vulto, que “são incompletos, mal elaborados, acabam ficando tecnicamente e, às vezes, economicamente inviável a sua concretude final”, pontua. Para ele, ainda é tímida a cobrança do investimento da obra pública de uma forma mais efetiva. “É uma falha nesse processo de gestão e fiscalização contratual, uma ausência de um acompanhamento técnico mais adequado, mais preciso”, comenta o advogado e doutor pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
No estudo, o grupo de pesquisadores também pontua que a não entrega de construções prometidas se reflete numa concentração de atendimentos de uma população mais vulnerável em algumas instituições de saúde específicas, como pronto-socorro, ao invés do atendimento em UBS, por exemplo.
Destravando as obras paralisadas
Novas ações pretendem acelerar a retomada das obras. É o caso de uma assinatura de cooperação técnica para a nova etapa do Programa Integrado para Retomada de Obras Públicas (Destrava). A cooperação reúne o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), os Ministérios da Educação e da Saúde, o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) e o TCU. O “Destrava II” prevê o intercâmbio de informações entre as partes e realização de ações conjuntas para identificar soluções destinadas à retomada de obras interrompidas por decisões judiciais ou administrativas. A prioridade é para empreendimentos voltados para a prestação de serviços da área da educação e saúde.
“A atualização do programa, com o Destrava II, vai apoiar a retomada de obras paralisadas, especialmente aquelas com entraves judiciais”, avalia o Ministério da Saúde em nota. As definições sobre metas, cronograma e prioridades ocorrerão após a estruturação da governança do ACT, coordenada pelo CNJ. No momento, não há estimativa consolidada dos recursos necessários para a conclusão de todas as obras.
Nesse cenário, o presidente da CNM lembra que grande parte das obras paradas espalhadas pelo país, na atualidade, são fruto de PACs anteriores. Por essa razão, orienta que os gestores municipais avaliem antes de firmar compromissos com o programa. “É fundamental verificar se a política pública realmente atende às necessidades da população, se o município terá condições de complementar caso o repasse federal seja insuficiente e se conseguirá arcar com os custos de operação, além dos desafios relacionados à conclusão das obras”, comenta. Segundo ele, os recursos federais de custeio, geralmente vinculados a programas específicos, frequentemente não acompanham a evolução dos custos operacionais das unidades de saúde.
Para a diretora na AudUrbana do TCU, é preciso resolver o problema das obras paralisadas com maior controle sobre elas. “Arrumar a casa é sempre o melhor caminho. Se não conseguimos ter o panorama do que temos hoje, como vai criar estruturas novas?”, provoca. Segundo ela, há um esforço do governo federal, mas, ao mesmo tempo, é preciso resolver os desafios nesse processo.
Os R$ 577,2 milhões do Pix da Saúde para acelerar obras do SUS, destinados por meio do Novo PAC Saúde, estão divididos entre os estados da seguinte forma até o momento:
- Ceará: R$ 5,4 milhões, para construção de 16 UBSs, e dois Centros de Atenção Psicossocial (CAPSs);
- Pernambuco: R$ 27,3 milhões para construção de oito UBS; um Centro Especializado em Reabilitação, e um Centro de Atenção Psicossocial (CAPS);
- Goiás: R$ 5,1 milhões para a construção de uma Unidade Básica de Saúde (UBS) e um Centro de Atenção Psicossocial (CAPS);
- Paraíba: R$ 17,6 milhões para seis Unidades Básicas de Saúde (UBSs), e três Centros de Atenção Psicossocial (CAPS);
- Espírito Santo: R$ 12,7 milhões para cinco Unidades Básicas de Saúde (UBSs) e um Centro de Atenção Psicossocial (CAPS);
- Rio de Janeiro: R$ 29,9 milhões para quatro Unidades Básicas de Saúde (UBSs), três Centros de Atenção Psicossocial (CAPS); um Centro Especializado em Reabilitação; e uma oficina ortopédica;
- Piauí: R$ 4,1 milhões para duas Unidades Básicas de Saúde (UBSs);
- Maranhão: R$ 17,3 milhões para oito Unidades Básicas de Saúde (UBSs);
- Acre: R$ 4,5 milhões para uma Unidade Básica de Saúde (UBS) e um Centro de Atenção Psicossocial (CAPS);
- Tocantins: R$ 1,9 milhão para uma Unidade Básica de Saúde (UBS);
- Sergipe: R$ 31 milhões para nove Unidades Básicas de Saúde (UBSs) e quatro Centros de Atenção Psicossocial (CAPS);
- Amazonas: R$ 7,3 milhões para três Unidades Básicas de Saúde (UBSs);
- Santa Catarina: R$ 2,2 milhões na construção do Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) e R$ 7,3 milhões para duas Unidades Básicas de Saúde (UBSs);
- Mato Grosso: R$ 24,4 milhões para a construção de duas Unidades Básicas de Saúde (UBSs); cinco Centros de Atenção Psicossocial (CAPS); e um Centro Especializado em Reabilitação (CER);
- Pará: R$ 78 milhões para 10 obras em 8 municípios, incluindo uma Policlínica; um Centro Especializado em Reabilitação (CER); recurso também será utilizados para retomada de obras em nove municípios;
- Rio Grande do Sul: R$ 33,4 milhões para o início de 11 novas obras;
- Bahia: R$ 31 milhões para 12 Unidades Básicas de Saúde (UBSs), e um Centro Especializado em Reabilitação (CER), em Camaçari.
