O crescimento dos gastos com medicamentos, em razão principalmente da chegada de novas tecnologias com custo elevado, tornou-se um dos principais desafios para os sistemas de saúde em todo o mundo. Em muitos países, as despesas com dessa classe têm avançado em ritmo superior à capacidade de financiamento e disponibilidade de recursos. Diante desse cenário, entram em discussão novas estratégias para ampliar o acesso dos pacientes sem comprometer a sustentabilidade financeira. Os acordos com preços confidenciais ganharam espaço em diferentes mercados e começam a entrar no radar do Brasil como uma possível ferramenta para viabilizar a incorporação de tratamentos de alto custo ao Sistema Único de Saúde (SUS).
Eles consistem em mecanismos de negociação em que o valor efetivamente pago por um medicamento permanece sob sigilo, embora o preço de lista continue público. Na prática, governos e fabricantes firmam contratos que podem incluir descontos, abatimentos condicionados à volume de compra, compartilhamento de riscos ou outras condições comerciais não divulgadas. O objetivo é permitir que os sistemas de saúde obtenham valores mais baixos do que aqueles oficialmente registrados. Assim, se poderia incorporar tratamentos de alto custo sem que os descontos concedidos em um país influenciem negociações realizadas em outros mercados.
No Brasil, a discussão ganhou novo impulso após o Ministério da Saúde sinalizar, em 2025, que estaria analisando a adoção da estratégia. Ao Futuro da Saúde, a pasta confirmou que pretende realizar uma compra piloto com descontos silenciados ainda em 2026. Conforme o Executivo, o modelo está previsto para ser utilizado de forma restrita, com foco em medicamentos protegidos por patentes e com um único fornecedor. O acompanhamento da contratação também será monitorado pelos órgãos de controle.
A pasta afirma que está em diálogo com o Supremo Tribunal Federal (STF), Congresso Nacional e com o Tribunal de Contas da União (TCU) para viabilizar o acordo. “A prática é amplamente disseminada internacionalmente, com reduções significativas nos preços. Países como França e Reino Unido utilizam esse sistema. No caso do Brasil, a escala do SUS deve atrair o interesse de fornecedores em conceder descontos maiores, principalmente em medicamentos de alto custo. A não divulgação evita que essa redução influencie acordos em outros países”, explicou o Ministério da Saúde em nota.
Apesar da intenção do governo em acelerar o assunto, questionado pela reportagem, o TCU afirma que não possui processo em andamento para analisar o modelo. O Tribunal relata que até o momento houve apenas a realização de uma reunião preliminar com a pasta, mas que o tema ainda não foi deliberado pelo órgão. Procurada, a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS (Conitec) não emitiu posicionamento.
Benefícios da estratégia
Para a indústria farmacêutica, o principal argumento é que a confidencialidade pode ampliar o poder de negociação dos sistemas públicos de saúde e permitir a obtenção de descontos mais expressivos para medicamentos de alto custo. A lógica é que, ao evitar que os valores efetivamente negociados sejam utilizados como referência em outros mercados, os fabricantes teriam maior flexibilidade para conceder reduções de preço sem comprometer suas estratégias comerciais globais.
A avaliação encontra respaldo em estudos sobre a dinâmica de negociação no mercado farmacêutico. Uma pesquisa publicada em fevereiro deste ano, no “Journal of Industrial Economics”, analisou compras públicas de medicamentos no Brasil e concluiu que os compradores detêm, em média, 63% do poder relativo de barganha nas negociações. Também foram identificados que fatores como o volume adquirido e a existência de relações comerciais prévias exercem influência relevante sobre os descontos obtidos.
Para Pedro Bernardo, economista especialista no setor farmacêutico, acordos confidenciais podem fazer sentido em negociações centralizadas realizadas pelo SUS e para medicamentos de alto custo com poucos fornecedores. Isso porque fatores como volume adquirido, previsibilidade de demanda, logística de distribuição, garantias de pagamento e riscos comerciais influenciam diretamente o preço que pode ser oferecido por um fabricante. “Quando o governo centraliza uma compra, elimina diversos custos e riscos da operação. Nessas condições, a empresa pode oferecer descontos muito maiores do que aqueles praticados em negociações convencionais”, analisa o economista.
Bernardo também avalia que negociações mais estruturadas para medicamentos de alto custo podem contribuir para reduzir parte da judicialização da saúde. Segundo ele, estudos realizados pela indústria identificaram que um número relativamente pequeno de medicamentos concentra a maior parte das ações judiciais. Na sua avaliação, a incorporação planejada dessas tecnologias e a negociação antecipada de preços poderiam reduzir conflitos e ampliar o acesso dos pacientes.
Conforme Helaine Capucho, diretora de acesso da Associação da Indústria Farmacêutica de Pesquisa (Interfarma), o modelo já é adotado em diversos países e a indústria nacional está disposta a fazer melhores negociações. “Nenhum outro país tem um sistema com o tamanho do SUS, por isso não tenho dúvida que a aplicação do preço silenciado será muito benéfica ao Brasil. Acelerando essa negociação, diminuindo o impacto orçamentário, também se espera que se reduza o tempo de disponibilização de medicamentos”, aponta a diretora.
Para o presidente executivo do Sindicato da Indústria de Produtos Farmacêuticos (Sindusfarma), Nelson Mussolini, a adoção da estratégia de descontos confidenciais pode gerar uma economia de até 15% para o sistema público. “Já temos empresas que dão descontos abertos maiores que isso, mas acredito que, com a confidencialidade, o impacto vai ser muito mais amplo. A questão agora é como nos organizamos para aplicar isso com as possibilidades legais e com fiscalização”, ressalta.
Limites legais e possibilidade jurídica
A prática de fechar os valores já foi utilizada em outros momentos pelo Ministério da Saúde. O acordo de compartilhamento de risco firmado junto à empresa farmacêutica Novartis para aplicação de medicamento direcionado para crianças com Atrofia Muscular Espinhal (AME) tipo 1 foi colocada em sigilo por cinco anos.
Contudo, para aplicar uma estratégia geral com programas-pilotos de compras com confidencialidade, é preciso analisar o cenário jurídico e legislativo do país sobre as regras de transparência. Desde o início dos anos 2000, se adota um sistema de regulação de preços de medicamentos conduzido pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED).
Essa estrutura é responsável por definir os preços máximos praticados pela indústria farmacêutica e o Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), desconto obrigatório aplicado em compras públicas e aquisições decorrentes de decisões judiciais. Como os preços são divulgados em publicações oficiais, o mercado brasileiro opera sob uma lógica de ampla publicidade das informações.
A exigência de transparência também está presente na Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), que criou o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) como principal instrumento de divulgação das compras governamentais. A norma determina a disponibilização de contratos, aditivos e painéis de consulta de preços, além de estabelecer que a publicação desses documentos é condição para a eficácia dos contratos firmados pela administração pública.
Apesar disso, a advogada Camila Parise, sócia da área de Life Sciences & Healthcare do Pinheiro Neto Advogados, avalia que a legislação atual não oferece uma resposta definitiva sobre a possibilidade de adoção de acordos com preços confidenciais para medicamentos. Segundo ela, embora as normas brasileiras privilegiem a transparência, existem hipóteses excepcionais de restrição de acesso à informação que podem abrir espaço para discussões sobre o tema.
Para a advogada a discussão passa por duas questões centrais. A primeira é saber se a confidencialidade efetivamente permitiria ampliar o acesso da população a medicamentos por meio de condições comerciais mais vantajosas para o poder público. A segunda é verificar se os acordos poderiam ser enquadrados nas exceções já previstas no ordenamento jurídico brasileiro ou se dependem de uma autorização legal específica.
“A Lei de Acesso à Informação estabelece algumas exceções que podem justificar a celebração de acordos com preços sigilosos. O debate hoje é em que medida o que existe na LAI é suficiente para garantir esse sigilo ou se seria necessária uma mudança legislativa. Hoje não existe algo claro. A lei não dispõe expressamente sobre sigilo no caso da aquisição de medicamentos. Seria necessário interpretar as hipóteses já previstas para verificar se esse tipo de contrato poderia ser enquadrado nelas”, observa Parise.
Segundo a especialista, eventual utilização desse caminho pelo Ministério da Saúde dependerá da fundamentação adotada pela área jurídica da pasta e das características de cada negociação. No entanto, ressalta que, sem uma previsão legal específica, qualquer decisão baseada em interpretação normativa pode ser objeto de questionamentos administrativos ou judiciais. “Toda interpretação dá margem para entendimentos diferentes. Se não houver um dispositivo legal claro, sempre existe a possibilidade de contestação sobre a razoabilidade dos argumentos utilizados”, afirma.
A discussão não é exclusiva do Brasil. Na Espanha, a interpretação das regras de transparência tem sido objeto de disputas judiciais nos últimos anos. Organizações da sociedade civil passaram a solicitar acesso aos preços efetivamente pagos pelo sistema público de saúde por medicamentos de alto custo, argumentando que, por envolverem recursos públicos, essas informações deveriam ser divulgadas. Em resposta, o órgão espanhol equivalente ao Ministério da Saúde e empresas farmacêuticas sustentaram que os valores negociados estavam protegidos por regras de confidencialidade, interesses comerciais e compromissos assumidos durante as negociações.
O embate levou a uma série de processos administrativos e judiciais. Em algumas decisões, órgãos de transparência e tribunais entenderam que o preço final pago pelo sistema público poderia ser divulgado por se tratar da utilização de recursos públicos, sem que isso implicasse necessariamente a revelação de informações estratégicas das empresas. Em outras, prevaleceu o entendimento de que a divulgação poderia afetar interesses comerciais protegidos pela legislação. Diante das decisões divergentes, o tema segue em discussão na Justiça espanhola e poderá demandar uma definição mais ampla dos tribunais superiores sobre os limites entre transparência pública e confidencialidade comercial.
Sigilo na avaliação de tecnologias
Entre as questões que ainda precisam ser definidas está a forma como os acordos com preços confidenciais serão compatibilizados com o processo de avaliação de tecnologias em saúde realizado pela Conitec. Atualmente, as análises de incorporação consideram, entre outros fatores, o impacto orçamentário e a relação de custo-efetividade dos tratamentos, indicadores diretamente influenciados pelo preço dos medicamentos.
Para a indústria farmacêutica, o sigilo só produziria os efeitos esperados se fosse aplicado desde o início do processo de submissão à comissão. De acordo com Capucho, o preço regulado pela CMED e o PMVG continuariam públicos. O sigilo seria restrito ao valor efetivamente negociado entre o fabricante e o governo.
“Quando você olha os relatórios da avaliação do Reino Unido, por exemplo, os preços negociados aparecem protegidos. A Conitec pode ter acesso, os órgãos de controle podem ter acesso, mas precisamos estabelecer um mecanismo que garanta ao mesmo tempo o silenciamento do preço e a fiscalização pelos órgãos competentes”, diz a diretora.
Já para o presidente executivo do Sindusfarma, a questão da Conitec representa um dos principais desafios operacionais do modelo. Segundo ele, caso os descontos negociados sejam divulgados nos relatórios da comissão, o objetivo da confidencialidade deixaria de existir. “A Conitec é justamente o ponto crítico. Se ela ficar sabendo e publicar nos seus relatórios o valor do desconto, ele deixa de ser silenciado. Talvez seja necessário mudar um pouco a forma como a Conitec atua. Esse é um ponto que ainda precisa ser analisado”, considera Mussolini.
Na avaliação do especialista, uma das possibilidades seria utilizar valores de referência ou descontos hipotéticos durante a etapa de análise da incorporação. Assim, a negociação final seria uma fase posterior conduzida diretamente pelas áreas responsáveis pelas compras governamentais nas secretarias do Ministério da Saúde.
Experiência internacional
Uma pesquisa publicada no periódico “Health Policy”, da Elsevier, em 2021, levantou que 22 países europeus utilizam acordos confidenciais com a indústria farmacêutica. O levantamento foi conduzido pelo Comitê Executivo da EURIPID, rede de colaboração entre autoridades responsáveis por preços e reembolso de medicamentos na Europa, e confirmou que os valores efetivamente pagos pelos sistemas públicos costumam ser inferiores aos preços de lista divulgados oficialmente.
Segundo o estudo, em 68% dos países analisados, a confidencialidade é exigida por cláusulas de não divulgação firmadas entre governos e fabricantes. Em outros 27%, o sigilo é respaldado por legislação específica. É o caso da Alemanha que passou a permitir acordos confidenciais de reembolso a partir de 2025. A mudança foi introduzida pela Lei de Pesquisa Médica e permite que determinados medicamentos inovadores tenham preços negociados de forma sigilosa entre a indústria farmacêutica e os fundos públicos de seguro de saúde.
No entanto, o modelo alemão é restrito. Os preços sigilosos só podem ser utilizados para medicamentos inovadores submetidos a um processo de análise de benefício adicional. Além disso, a empresa precisa manter atividades de pesquisa e desenvolvimento no país, demonstrar projetos próprios ou cooperação com instituições públicas de pesquisa e conceder um desconto obrigatório adicional de 9% sobre o preço negociado.
No Reino Unido os acordos com descontos sigilosos fazem parte da política de acesso a medicamentos do sistema público britânico e estão incorporados ao processo de avaliação de tecnologias em saúde (ATS) desde 2009. No país, fabricantes podem oferecer descontos sigilosos ao Serviço Nacional de Saúde (NHS) por meio dos chamados Patient Access Schemes (PAS).
Se uma empresa farmacêutica não consegue definir um preço de lista para o NHS que seja considerado custo-efetivo, ela pode oferecer um desconto confidencial. No entanto, embora o preço líquido negociado permaneça em sigilo, o processo de avaliação econômica da agência britânica de ATS é público. Desse modo, os relatórios costumam informar a existência de um desconto comercial, mas não revelam o percentual exato aplicado.
Assim, o grau de sigilo varia entre os países. Em países como Dinamarca e Noruega existem incertezas sobre os limites da confidencialidade, com interpretações divergentes entre governos e empresas sobre quais informações poderiam ser compartilhadas. Já na França, por exemplo, a legislação de proteção a segredos comerciais considera confidenciais não apenas os valores negociados, mas também a própria existência dos acordos. No modelo francês, o preço de lista permanece público, mas o valor efetivamente pago pelo sistema de saúde pode ser reduzido por meio de descontos, devoluções financeiras e outros mecanismos negociados de forma sigilosa entre as farmacêuticas e o Comitê Econômico de Produtos de Saúde (CEPS).
O relatório de atividades mais recente do CEPS, aponta que as atividades de regulação de preços e economia do comitê resultaram, em 2024, em quase oito bilhões de euros em descontos contratuais. “Esses descontos, que se enquadram na atividade de precificação, permitem que as empresas farmacêuticas, para determinados produtos, obtenham uma vantagem contratual em termos de preço público, o que facilita o acesso ao mercado francês em comparação com outros mercados”, explica o documento.
Movimento global por mais transparência
Apesar da crescente adoção de acordos com cláusulas de confidencialidade em diferentes países, ainda não há consenso sobre a capacidade dessa estratégia de ampliar o acesso a tratamentos ou reduzir os gastos com medicamentos. Estudos científicos reconhecem que ainda são limitadas as evidências sobre os efeitos do sigilo de preços e sobre os fatores que influenciam os valores efetivamente pagos pelos sistemas de saúde.
Aspectos como o volume de compras, o histórico de negociações entre governos e fabricantes, a fidelização entre as partes e os descontos concedidos ao longo do tempo podem ter impacto relevante nos preços finais, mas ainda são pouco explorados pela literatura econômica. Nesse cenário, permanecem dúvidas sobre o que pode acontecer na prática, quais seriam os impactos dessa mudança e quais desafios e compensações precisariam ser enfrentados para implementar um modelo mais transparente de negociação de preços.
Em maio de 2019, a Assembleia Mundial da Saúde aprovou uma resolução que defende maior abertura de informações nas relações entre governos e a indústria farmacêutica. Para a Organização Mundial da Saúde (OMS), a opacidade em diferentes etapas da cadeia de medicamentos, vacinas e outros produtos de saúde compromete a tomada de decisões tanto no setor público quanto no privado.
Segundo a entidade, muitos países não dispõem das informações necessárias para conduzir processos de aquisição em condições mais equilibradas. Diante desse cenário, a resolução passou a incentivar a divulgação de informações sobre valores praticados, investimentos em pesquisa e desenvolvimento, resultados de ensaios clínicos, margens de comercialização e situação patentária dos produtos.
A posição foi reforçada em 2021, quando a OMS publicou orientações voltadas às negociações de medicamentos e vacinas. As recomendações constam de um relatório elaborado por pesquisadores com base na análise de 50 publicações sobre transparência no mercado farmacêutico. Entre as medidas sugeridas aos governos estão: evitar cláusulas de sigilo quando elas não atenderem ao interesse público, criar mecanismos legais que assegurem visibilidade dos valores ao longo da cadeia farmacêutica, fortalecer instrumentos de monitoramento e regulação do mercado, ampliar a divulgação de investimentos em inovação e garantir acesso a informações que permitam negociações mais qualificadas por parte dos governos.
Em 2019, a organização Médicos Sem Fronteiras (MSF) também se posicionou contra o sigilo de preços em negociações farmacêuticas. A entidade argumentou que a falta de transparência favorece as empresas farmacêuticas nas negociações, uma vez que os preços praticados para um mesmo medicamento variam significativamente entre os países. Segundo a MSF, esse modelo dificulta que governos e sistemas de saúde conheçam os valores efetivamente pagos por outros compradores, reduzindo seu poder de barganha e contribuindo para a manutenção de preços elevados.
A MSF sustenta que a transparência pode aumentar a concorrência entre fabricantes, levar a negociações justas e reduzir significativamente os custos dos tratamentos. Conforme a entidade, isso pode ser exemplificado pela obrigatoriedade de divulgação pública dos preços no Fundo Global de Combate à AIDS, Tuberculose e Malária. O movimento permitiu a queda do preço anual desses medicamentos de dez mil dólares por paciente no início dos anos 2000 para cerca de 100 dólares atualmente. O que ampliou o acesso a mais de 22 milhões de pessoas vivendo com HIV/Aids.
Estudos apontam limitações do modelo
Resultados de pesquisas também têm levantado questionamentos sobre os possíveis benefícios dos acordos confidenciais. Um estudo da Universidade de Zurique publicado em 2021 na “The Lancet” analisou a utilização de descontos sigilosos na incorporação de medicamentos na Suíça. Os pesquisadores observaram que os produtos submetidos a esse tipo de negociação levaram mais tempo para concluir o processo de definição de preço e obtenção de reembolso pelo sistema de saúde. Enquanto medicamentos sem acordos confidenciais tiveram preço definido em uma mediana de 106 dias, aqueles sujeitos a descontos sigilosos demandaram 302 dias.
A análise mostrou ainda que os acordos não estavam concentrados apenas em medicamentos considerados mais inovadores ou de maior benefício clínico. Segundo a pesquisa, apenas cerca de um terço dos produtos avaliados apresentavam alto valor terapêutico. O estudo também destaca que a falta de transparência dificulta avaliar se esses mecanismos efetivamente resultam em preços mais baixos para os sistemas de saúde.
Uma pesquisa publicada em março deste ano também traz ressalvas sobre o uso de preços confidenciais e os impactos da estratégia. O estudo da Rede Europeia de Preços Justos (EFPN) identificou grandes variações nos preços pagos por hospitais europeus pelos mesmos medicamentos oncológicos. Em alguns casos, o valor pago por um mesmo medicamento variou até 183%, enquanto determinadas terapias apresentaram diferenças superiores a 600%.
Os pesquisadores apontam que a principal explicação para essas disparidades está no uso de descontos e acordos confidenciais firmados entre fabricantes e compradores. Como os valores efetivamente negociados permanecem sob sigilo, hospitais e governos não conseguem comparar os preços praticados em outras instituições, o que reduz seu poder de barganha. Segundo o estudo, ao menos metade dos hospitais avaliados tinha uma percepção equivocada sobre a competitividade dos preços obtidos, e alguns pagavam valores significativamente acima da média sem ter conhecimento disso.
De acordo com a EFPN, a falta de transparência dificulta a avaliação da eficiência das compras públicas e pode gerar gastos evitáveis de milhões de euros nos sistemas de saúde. Diante desse cenário, a entidade defende a adoção de mecanismos de transparência e cooperação entre os países para reduzir as assimetrias de informação e fortalecer a capacidade de negociação de hospitais e governos.
Cooperação entre países como alternativa
Diante das incertezas sobre os benefícios do modelo de preços confidenciais, especialistas têm defendido estratégias de cooperação entre países como forma de ampliar o acesso a medicamentos de alto custo. Um estudo publicado em novembro de 2025 no “British Medical Journal” (BMJ) argumenta que os modelos atuais de negociação, baseados em processos nacionais fragmentados, tendem a reduzir o poder de barganha de países menores e de menor renda, o que pode resultar em preços proporcionalmente mais altos e atrasos no acesso a novas terapias. Assim, pode aprofundar desigualdades, uma vez que mercados maiores costumam obter descontos mais vantajosos devido ao seu potencial de vendas.
O professor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV) e pesquisador em direito sanitário, Daniel Wang, avalia que o debate envolve um dilema enfrentado por diversos países. Segundo ele, a maior transparência seria o cenário ideal para ampliar o poder de negociação dos sistemas de saúde, especialmente, em mercados de medicamentos patenteados, nos quais a concorrência não determina os preços. No entanto, a realidade atual é marcada pela adoção crescente de acordos confidenciais em países de alta renda.
“No mundo ideal, todo mundo abriria os preços e todos saberiam quanto cada país está pagando. Isso serviria de referência para negociar. Mas o pior cenário é aquele em que você abre o preço e os outros fecham. O Brasil ganha, mas do ponto de vista de uma justiça global existe um retrocesso. Países que utilizavam o Brasil como referência podem ficar em uma situação mais difícil”, observa Wang.
Como alternativa, o artigo da BMJ aponta iniciativas de compras conjuntas e negociações coletivas entre países. Nesse modelo, diferentes governos unem sua demanda para negociar diretamente com as empresas farmacêuticas, ampliando o volume potencial de compras e fortalecendo sua posição nas negociações. Conforme a pesquisa, a estratégia pode reduzir custos administrativos, acelerar processos de aquisição e ampliar o acesso a medicamentos inovadores, especialmente em mercados menores.
Wang destaca que alguns países têm buscado alternativas intermediárias desse tipo para equilibrar transparência total e o sigilo absoluto. “O preço pode continuar fechado para o restante do mundo, mas os países participantes negociam juntos e trabalham com a mesma referência. É uma forma de aumentar o poder de barganha sem depender exclusivamente de negociações isoladas”, explica o professor.
Experiências desse tipo já vêm sendo adotadas em alguns países europeus. Um exemplo é a iniciativa Beneluxa, que reúne Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Áustria e Irlanda em uma cooperação voltada à política farmacêutica. Entre os objetivos do grupo estão ampliar o acesso a medicamentos e garantir sua sustentabilidade financeira por meio do compartilhamento de informações técnicas, da troca de expertise entre os sistemas de saúde e da realização de negociações conjuntas de preços para determinados tratamentos.
A Declaração de Valletta é outro exemplo de articulação entre países para enfrentar os desafios relacionados ao custo dos medicamentos. Criada por governos do sul da Europa em 2017, a iniciativa reúne atualmente nove países e tem como objetivo ampliar a cooperação em políticas farmacêuticas, incluindo a troca de informações e a coordenação de estratégias de negociação.
Na América Latina, uma das principais experiências de cooperação regional é o Fundo Estratégico da Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS). Criado em 2000, o mecanismo permite que países das Américas realizem compras conjuntas de medicamentos e outros insumos estratégicos de saúde, consolidando a demanda para ampliar o poder de negociação dos governos. Segundo a OPAS, a iniciativa busca melhorar o acesso a tratamentos de qualidade e obter melhores condições de aquisição por meio da cooperação regional.
A pesquisa do Comitê Executivo da EURIPI também apontou que parte significativa dos gestores públicos demonstra interesse em ampliar a cooperação internacional. Cerca de 64% dos representantes consultados no questionário afirmaram ter interesse na troca de informações confidenciais com outros países, incluindo preços efetivamente pagos e detalhes dos acordos firmados com as empresas farmacêuticas. Em alguns casos, os participantes se mostraram dispostos a compartilhar dados, desde que apresentados de forma agregada e anonimizada.
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